Земля - це наше національне багатство! Правова позиція

Судді Конституційного Суду України

Сасу Сергію Володимировичу

Шановний Сергію Володимировичу !

Вашим листом від 27 січня 2020 року вих. № 351-005-25/241 запропоновано мені висловити позицію щодо питань, які порушені у конституційному поданні 46 народних депутатів України щодо офіційного тлумачення деяких положень статей 13 і 14 Конституції України.

Керуючись частиною четвертою статті 59 Закону України «Про Конституційний Суд України», пунктом 1 § 43 Регламенту Конституційного Суду України, Положенням про Науково-консультативну раду Конституційного Суду України висловлюю позицію, яка послідовно ґрунтується на концепті, якій ще було закладено у проекті Рішення Конституційного Суду в 2009 році.

Суб’єкт конституційного падання - 46 народних депутатів України просять Конституційний Суд України надати офіційне тлумачення положень, що містяться у першому реченні статті 13, частини першої статті 14 Конституції України щодо ролі Українського народу, як носія суверенітету, який здійснює владу безпосередньо через референдум, у визначенні основних засад правового статусу землі - як основного національного багатства, що перебуває під особливою охороною держави, та об’єкту власності Українського народу у системному зв’язку із положеннями першого речення Преамбули, статті 1, частини другої статті 3, частини другої статті 5, частини четвертої статті 13 Конституції України. Зважаючи на визначені авторами подання межі предмету тлумачення окреслюю свої погляди двома блоками.

І. Загально-конституційний аспект розуміння землі як національного багатства.

Земля є об’єктивною реальністю, яка, незалежно від бажання людства, має природне походження, як результат багатовікового еволюційного космічного розвитку природи. Саме тому відношення до землі не може знаходиться навіть близько у одному ряду з тими речами, які виробляє людство для свого життєзабезпечення і які об’єктивно можуть перебувати у товарному обігу. Утилітарний підхід до землі, як до товару у сенсі купівлі-продажу і товарного обороту, який нам сьогодні нав’язують носії політичної влади в Україні, є злочином проти Творця цієї землі і людського майбутнього.

Визначально-концептуальна основа стосовно належності Українському народу природних ресурсів, які є на території Української держави, випливає із об’єктивно-природнього і юридично закріпленого стану всього нашого народу, як носія суверенітету (частина друга статті 5 Конституції України). Саме про такий Верховний статус Українського народу щодо розпорядження природними ресурсами і, зокрема землею, вперто не згадують носії публічної влади під час цитування вказаної конституційної статті, обмежуючись лише згадкою, що народ є джерелом їхньої влади.

Окремі сфери суспільних відносин, що пов’язані із землею становлять юридичний аспект, який регулюється приписами нормативних актів в різних галузях права, а стійка природна неоднорідність землі зумовлює ще й диференціацію її правового режиму залежно від категорійності земель, окремих угідь та інших особливостей. Виходячи із цього, землю, як об’єкт правової регламентації виділено (виокремлено) законодавчим шляхом, безпосередньо і в Конституції України, із переліку інших природних об’єктів з урахуванням її призначення, специфічної і особливої ролі та функції.

У питанні статусу землі має закоркуватись у свідомості, що відповідно до частини першої статті 13 Конституції України: “Земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, природні ресурси її континентального шельфу, виключної (морської) економічної зони є об’єктами права власності Українського народу”. За тим же концептуальним напрямом уже в частині першій статті 14 Основного Закону України виокремлене і конкретизоване одне із принципових положень, закріплених у зазначеній частині першої статті 13 Конституції України, а саме — землю оголошено основним національним багатством, тобто її віднесено до складників у сукупності матеріальних і духовних благ всього українського суспільства. У цій же нормі акцентовано, що таке багатство перебуває під особливою охороною держави, тобто під охороною інституцій державної влади (Верховна Рада України, Президент України, Кабінет Міністрів України тощо), їхні ж посадові та службові особи повинні скеровувати всі свої зусилля на охорону цього багатства, а не розбазарювати його або допомагати злодіям у його розкраданні.

Зазначені доктринальні положення Конституції України обумовлюють всю засадничу стратегію регулювання наявних земельних відносин, зважаючи як на сучасні потреби суспільства, так і орієнтуючись на потреби наступних поколінь, тобто закладаючи орієнтири на перспективу.

Визнання землі основним національним багатством, яке перебуває під особливою охороною держави, обумовлює урозуміння ролі землі як мінімум у трьох її значеннях, а саме:

1) територіального базису знаходження (проживання) народу, тобто має місце її територіальна державо-утворювальна сутність — територіальний просторовий ареал виникнення, формування та подальше історичне існування відповідної нації. Зазначена особливість відображає територіальний суверенітет України (стаття 2 Конституції України) і кореспондується з її найважливішою функцією української держави, спрямованою на захист суверенітету, територіальної цілісності, національної і економічної безпеки всього Українського народу, яка закладена у частині першій статті 17 Конституції України. У такому аспекті, землю, у значені єдиного загальнонаціонального земельного фонду (землі будь-яких відповідних категорій), суспільство і носії публічної влади повинні обов’язково розглядати як особливий об’єкт державно-національного суверенітету і нашої національної безпеки. Земля для українців є територіальною ОСНОВОЮ Української нації;

2)природного репродуктивного ресурсу - життєзабезпечувальна функція матеріально-біологічного існування нашої нації. Цінність цього об’єкта природи пов’язана з його багатофункціональним призначенням забезпечувати насамперед, загальнонародні та загальнодержавні інтереси, зокрема в умовах наростаючої планетарної продовольчої кризи і обмежених ресурсів питної води. Земля є основним засобом виробництва харчових продуктів в сільських, лісових та водних господарствах, який у цих галузях нічим не можна замінити, що поряд з роллю природного об’єкту обумовлює її економічні, соціальні, політичні та інші функції. У цьому аспекті особливого значення набувають землі саме сільськогосподарського призначення, як репродуктивна умова життєздатності і збереження генофонду Українського народу (стаття 16 Конституції України);

3) засобу безпосередньої виробничої діяльності, який пов’язаний з різноманітною плодючістю землі сільськогосподарського призначення. У процесі взаємодії із родючою землею людство послуговується необхідними для забезпечення свого подальшого життя природними речовинами, отриманими від продуктивності землі. Вказане обумовлює специфіку суспільних відносин щодо права користування (частина друга стаття 13 Конституції України) землею, вже як об’єктом виробничої діяльності щодо отримування продуктів щоденного вжитку людини, підкреслюю - саме користування, а не володіння.

Найважливішою ознакою землі, у порівнянні з іншими нерухомими об’єктами, які можуть бути майном, є її абсолютна нерухомість, оскільки вона територіально не може бути перенесеною в інше місце. Вказана особливість землі є підґрунтям для комплексного правового регулювання різних аспектів статусу землі як безпосередньо, так і в контексті з більш широкою сукупністю різних компонентів навколишнього середовища, якими є природні ресурси.

Вказані ролі землі обумовлюють: по-перше, специфічний уособлений статус правового режиму землі, порівняно з іншими матеріальними чи духовними об’єктами національного багатства; по-друге, підпорядкованість правового регулювання режиму інших природних об’єктів правовому статусу землі, як основної матеріальної цінності, що належить на праві власності всьому Українському народові та підлягає особливій охороні з боку держави.

Засадничо-висхідні принципи Основного Закону України щодо землі як національного багатства і одночасно об’єкту власності всього Українського народу були закладені установчою владою у Розділі І Конституції України. Вони визначають основу нашого конституційного ладу і підвалини суспільних відносин в Україні, тому є обов’язковими орієнтирами для всього суспільного життя в Україні. Зміна цих принципів є зміною конституційного ладу у державі. Право визначати і змінювати конституційний лад в Україні належить виключно Українському народу, як носію суверенітету і це право не може буди узурповане державою, її органами або посадовими особами (частина 3 статті 5 Конституції). Узурпація залишається узурпацією незалежно від того, в який саме спосіб вона відбувається - у авторитарно-силовий чи у, нібито, «.законодавчо-лагідний». Зміну ж висхідних положень конституційного ладу, що визначені у Розділі І Конституції України, можливо здійснити лише одним способом - завершальним рішенням всеукраїнського референдуму (стаття 156 Конституції України).

Народні депутати, президент і урядовці, ініціюючи проекти законів та готуючись до прийняття і видання закону, зобов’язані беззаперечно керуватись у своїй діяльності саме приписами, вказаними у Розділі І Конституції України, як доктринальними настановами. Розробляючи законопроекти, пропагуючи їх у суспільстві та приймаючи за основу - ні Президент, ні Кабінет Міністрів, ні народні депутати не запитали у носія суверенітету його бачення щодо можливості, порядку і способу набуття індивідуального права власності на землю, особливо на землю сільськогосподарського призначення.

Вказаними діями носії вищої публічної влади, нехтуючи визначальними для конституційного ладу в Україні положеннями статей 13 і 14 Конституції України, здійснили спробу, в завуальованій формі, фактично змінити вказані принципи конституційного ладу у державі.

Виходячи із наведених засадничих положень і згідно з імперативною настановою частини другої статті 19 Конституції України, всі носії публічної влади (президент, народні депутати, міністри, державні службовці тощо), зобов’язані діяти лише на підставі Конституції і законів України. Саме це і обумовлює їхню поведінку, а в іншому випадку вони є порушниками свого статусу і узурпаторами влади. Суспільно-політична проблема, що пов’язана з можливим продажом землі в Україні стала реальною загрозою «громадянській злагоді на землі України» (речення шосте Преамбули Конституції України). Крім того, політичні спекуляції на тему можливого фактичного продажу землі, за умови однобокої та заангажованої позиції Президента України і Кабінету Міністрів України, - створює суттєву загрозу державності, яку у 1991 році відродив Українській народ; нівелює конституційні обов’язки держави (читай державної влади) «сприяти консолідації та розвитку української нації» (стаття 11 Конституції України), «зберігати генофонд Українського народу» (стаття 16 Конституції України»). Все це разом приводить до суттєвого уповільнювання розвитку України як «суверенної і незалежної, демократичної, соціальної, правової держави» (стаття 1 Конституції України).

Варто звернути увагу на маніпуляційний трюк владної пропаганди щодо референдуму про ринок землі для іноземців. Такий референдум взагалі не може бути проведеним, тому що він за правовою природою є антиконституційним, оскільки суперечить конституційним положенням статей 13 і 14 Основного Закону України, в яких однозначно містяться застереження, що перешкоджають проведенню такого референдуму - земля є національним багатством і об’єктом власності Українського народу. Таким чином, лише громадяни України можуть мати право власності на землю, а не будь-хто іншій.

II. Право власності на землю у конституційному аспекті.

Визначення сфери конституційної гарантії права власності залежить від виду власності, що обумовлює відповідні підходи (стандарти) до конкретного об’єкту. Такі підходи можуть максимально забезпечувати право власності, якщо власність є абсолютною для реалізації людиною цілі набуття речі у власність. Однак, суспільство може сформувати та застосувати інші підходи щодо права на власність, яка виконує важливо суспільні функції і є необхідною для його існування. Уніфікації підходів тут не може бути, оскільки має місце різне цільове призначення у послугуванні відповідним правом власності на об’єкт.

Право власності саме на землю має подвійну конституційно-правову природу - 1) об’єкт права власності Українського народу, що одночасно має статус національного багатства. Такий статус землі обумовлює неподільність об’єкту, що є застереженням щодо абсолютизації претензій на отримання права власності на землю; 2) об’єкт права власності та господарювання конкретного суб’єкта - громадянина, юридичної особи, держави. Конституція України визначила три рівноправних суб’єкти (частина друга статті 14). Звідціля, логічним є визначення пріоритетності у набуті права власності на землю, виходячи із потреб суспільства, зважаючи також ще й на те, що право власності і право користування не є тотожними.

У концептуальному підході до встановлення і регулювання права власності на землю, особливо щодо землі сільськогосподарського призначення, право власності на землю саме Українського народу (суспільства) може бути пріоритетним над правом індивідуума і обумовлювати встановлення обмежень не лише у розпорядженні наданим правом, а й взагалі у наданні комусь індивідуально такого права. Тим паче, що частина друга статті 13 Конституції України говорить лише про право громадянина на користування природними об’єктами права власності народу, а таким чином і землею. До того ж, пріоритетність може проявлятись, навіть щодо певних категорій і видів землі. Зокрема, в статті 23 Земельного Кодексу України було вказано на пріоритетність земель сільськогосподарського призначення (особливий статус) у порівнянні з іншими видами земель. Надання землі статусу основного національного багатства, що перебуває під особливою охороною держави, покладає на органи державної влади, а також на органи місцевого самоврядування загальний обов’язок забезпечити регулювання раціонального використання та охорону земельних ресурсів України. Виконання цього обов’язку забезпечується здійсненням вказаними органами низки повноважень і функцій щодо управління об’єктами земельної власності чи спрямованих на охорону земельних ресурсів.

Правила, які унормовують регулятивні і наглядові процедури щодо права власності на землю сільськогосподарського призначення, яка природньо виконує суспільно важливу функцію забезпечення життєздатності народу, визначають - які саме дії можуть бути у розпорядженні (в арсеналі) власника. Якщо такі правила позбавляють власника певних видів поводження зі своєю власністю, то такі види поводження залишаються поза межами абсолютизованого права власника (наприклад, власнику предметів мистецтва, що мають статус національного надбання, заборонено здійснювати їх продаж за кордон).

Можливість, а в певних ситуаціях і необхідність обмежити реалізацію права власності на землю, безпосередньо випливає із положень Конституції України про те, що: 1) Україна є соціальною державою (стаття 1), що покладає на існуючу в ній публічну владу зобов’язання дбати про збереження життя, належного здоров’я та достойного існування людини (стаття 3), а також гармонійного існування загалу (суспільства), як сукупності людей, які довірили їй (публічній владі) виконувати функції правління; 2) власність зобов’язує. Власність не повинна використовуватися на шкоду людині і суспільству“ (частина третя статті 13), тобто розпорядник власності має також одночасно і суспільні зобов’язання (виключенням є майно безпосередньо особистого значення); 3) «використання власності не може завдавати шкоди правам, свободам та гідності громадян, інтересам суспільства, погіршувати екологічну ситуацію та природні якості землі» (частина сьома статті 41). Як бачимо, навіть у статті 41 Конституції У країни, в якій концептуально закріплено конституційне право приватної власності людини, індивідуальне зобов’язання власника щодо збереження природної якості землі виокремлено в самостійне положення, а стаття 66 Основного Закону України ще і містить для кожного зобов’язання не заподіювати шкоду природі, а таким чином і землі.

Варто зазначити, що Конституційний Суд України також неодноразово висловлював свою позицію, що власність гарантує не лише права власників, а й покладає на них певні обов’язки. Така позиція корелює із положеннями Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 4 листопада 1950 року, за якими державам-учасницям договору дозволено за допомогою національного закону використовувати певні регулюючі механізми користування об’єктами права власності відповідно до суспільних потреб, внутрішньої соціальної та економічної політики. У статті 1 Першого протоколу до Конвенції йдеться про те, що „ніхто не може бути позбавлений свого майна інакше як в інтересах суспільства і на умовах, передбачених законом або загальними принципами міжнародного права. Проте попередні Положення жодним чином не обмежують право держави вводити в дію такі закони, які, на її думку, є необхідними для здійснення контролю за користуванням майном відповідно до загальних інтересів або для забезпечення сплати податків чи інших зборів або штрафів”.

До того ж, вказаний припис Конвенції стосується права на звичайну власність, а власність, яка має ще й статус національного багатства потребує додатково вагомих захисних механізмів від індивідуального егоїзму.

Гарантування права власності на землю, про що йдеться у частині другій статті 14 Конституції України — одна з важливих функцій держави. Конституція України (стаття 13) зобов’язує державу забезпечувати захист прав усіх суб’єктів права власності, проголошує непорушність права приватної власності та закріплює положення про те, що ніхто не може бути протиправно позбавлений своєї власності (частина четверта статті 41). Саме у цьому то і полягає сутність гарантій права власності — не можна протиправно її позбавити, а не в її, як багато хто трактує в необмеженій абсолютизації права на отримання у власність чогось. Такий підхід безпосередньо стосується набуття права власності на частку (ділянку), яка є національним багатством всього Українського народу.

Зосереджую увагу на юридично-філологічних особливостях значення слова «гарантується» у тексті вказаної норми. Гарантування не с тотожнім слову забезпечення чого як мантру, вимагають прихильники негайної і фактично повно, приватизації в Україні земель сільськогосподарського призначення. Для урозуміння юридичного навантаження дієслів, варто подивитись конструюю статі 10 Конституції України, де зазначено - функціонування української мови забезпечується, використання мов національних меншин гарантується, вивчанню мов міжнародного спілкування держава лише сприяє (частини друга, третя, четверта). Поступово втрачається імперативне значення вказаних дієслів оскільки має місце їхнє різне юридично зобов’язальне навантаження.

Варто також звернути увагу на те, що конституційне гарантування права власності не покладає на суспільство або на державу, як управлінський інститут суспільства кореспондуючого обов'язку забезпечити приватизацію природних об’єктів, зокрема і землі. Конституція України встановлює лише можливість регулювати закони порядок використання природних ресурсів і не більше того. Серед усіх видів і категорій земель, саме земля сільськогосподарського призначення додатково потребує спеціального регулювання або, навіть, обмеження у набутті на неї права власності та захисту від її абсолютизованої за намірами схоластичних політиків «прихватизації», оскільки така земля несе функцію життєзабезпечення і подальшого існування Українського народу.

Закон дійсно може визначити порядок набуття права на вказану власність (частина друга статті 14 Конституції України), але лише за умови системної єдності положень статей 5,13, 14 Основного Закону України - тобто, у разі якщо носій суверенітету (народ) дасть згоду на таке поводження з національним багатством і з цим специфічним об’єктом права власності всього Українського народу. Всенародна згода (волевиявлення), відповідно до статті 69 Конституції України здійснюється через всеукраїнській референдум або через якусь іншу формі безпосередньої демократії – однак волю суверена публічна влада зобов’язана з’ясувати.

Конституція України, закріпивши за представницьким органом всього Українського народу - Верховною Радою України (парламентом) виключне право, законодавчого регулювання всіх правовідносин стосовно використання природних ресурсів і встановлення правового режиму власності (частина друга статті 14, пункти 5, 7 частини першої статті 92) надала можливість цьому органу країни регулювати правові відносини у земельній сфері, але з позиції балансу інтересів індивідуума і суспільства. Про це кажуть і акти Конституційного Суду України (Рішення: від 22 вересня 2005 року № 5-рп/2005 (справа про постійне користування земельними ділянками); від 20 червня 2007 року № 5-рп/2007 (справа щодо кредиторів підприємств комунальної форми власності). До того ще додається, що відповідно до частини другої статті 19 Конституції України домінантними є висхідні положення Розділу І Основного Закону України. ’

Тим, хто поверхово маніпулює так званим досвідом інших країн чи правових систем, маю пригадати, що Європейський Суд з прав людини у пункті 46 справи «Джеймс та інші проти Об’єднаного Королівства» (1986р.), У пункті 87 справи «Колишній король Греції та інші проти Греції» (2000р.) зазначив, що він дотримується думки, що національні органи влади, з огляду на безпосереднє знання своїх суспільств та їх потреб, знаходяться у кращому становищі ніж міжнародний суддя для оцінки того, що становить «громадський інтерес» у відповідному суспільстві. Суд вважає природним, що поле розсуду, надане національній законодавчій владі для реалізації соціальної та економічної політики, має бути широким, тому буде поважати судження національного законодавця стосовно того, що становить «громадський інтерес», доки таке судження не буде явно необґрунтованим.

Виходячи із системного підходу і концептуального розуміння положень статей 1, 2, 3, 5, 13, 14, 16, 17, 41, 66 Конституції України, набуття права власності на землю, особливо сільськогосподарського призначення, як нашого національного багатства і репродуктивного базису, може бути обмежено в інтересах суспільства і дбання про збереження сфери життєзабезпечення нинішньому і прийдешнім поколінням Українського народу, а остаточно рішення має бути за носієм суверенітету - НАРОДОМ.

17 лютого 2020 року

Член Науково-консультативної ради

Конституційного Суду України,

суддя Конституційного Суду України у відставці            Віктор Іванович ШИШКІН